明确了！农村宅基地使用权，城镇户籍子女可继承
自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局，近日对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复。就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”，答复明确：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
答复指出，根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。
此外，答复就“关于不动产共有登记”等问题也做了明确回复。答复指出，不动产登记机构以少数份额共有人不配合而不予办理登记的问题，属于执行层面的问题，将加强监督指导，严格落实法律规定，切实维护不动产权利人合法权益。
邵志清代表：
您提出的《关于完善不动产登记的若干建议》收悉。经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局共同研究，现答复如下：
您的建议十分重要，不动产登记事关重大财产权，关系各行各业、影响千家万户。近年来，我部按照党中央、国务院“放管服”改革和优化营商环境工作要求，积极贯彻落实《优化营商环境条例》和《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号），以为企业和群众“办好一件事”为标准，采取信息共享集成、流程集成或人员集成等方式，进行全流程优化、精简申请材料、压缩办理时间，切实便民利企。
一、 关于不动产共有登记问题。《物权法》第97条、《不动产登记暂行条例实施细则》第10条规定，处分共有不动产申请登记的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人共同申请，但共有人另有约定的除外，法律规定是明确的。对于建议中提到的不动产登记机构以少数份额共有人不配合而不予办理登记的问题，属于执行层面的问题，我们将加强监督指导，严格落实法律规定，切实维护不动产权利人合法权益。
二、关于全体业主共有的不动产登记问题。《物权法》《不动产登记暂行条例实施细则》对建筑物中全体业主共有部分办理不动产登记的要求、申请材料等进行了明确规定。按照“物权法定、权利设定和登记确权”的原则和程序，全体业主共有的不动产范围应当在建设工程规划中予以明确，在建设工程规划审批和实施时严格落实，避免开发商留有部分房产、出现产权模糊，在此基础上，依法开展登记，明确产权归属、定纷止争。
三、关于监护人代为申请问题。《民法通则》第16条、17条明确规定监护人的范围包括：父母、祖父母、外祖父母、其他个人或组织等。《不动产登记操作规范（试行）》1.9.2规定“无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，应当由其监护人代为申请。……监护关系证明材料可以是户口簿、监护关系公证书、出生医学证明，或所在单位、居民委员会、村民委员会或人民法院指定监护人的证明材料。父母之外的监护人处分未成年人不动产的，有关监护关系材料可以是人民法院指定监护的法律文书、监护人对被监护人享有监护权的公证材料或者其他材料。”因此，按照现行法律规定，监护人范围并未限定为父母，其他合法监护人也可以依法代为申请办理登记。
四、关于涉及国家秘密的不动产登记问题。针对建议中提到的如何判断国家秘密、哪些事项涉及国家秘密、判断的主体等问题，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施条例等规定，机关、单位确定国家秘密应当依据国家秘密及其密级的具体范围进行，该具体范围由国家保密局会同中央有关机关制定，在一定范围内印发。目前，国家保密局已会同有关部门出台了相关领域保密事项范围，为不动产建设单位、产权单位定密提供了明确依据。国家保密局将会同相关部门及时修订完善相关领域保密事项范围，规范涉密不动产定密依据，加强涉密不动产管理，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用。
五、 关于依据人民政府的生效决定单方申请不动产登记问题。对于哪一级人民政府有权作出关于不动产征收或收回的决定，新《土地管理法》作出了明确规定。其中，第46条规定，征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的以及其他土地超过七十公顷的，由国务院批准；征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第58条规定，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
对于人民政府作出的决定，当事人不服申请法院审理，在判决之前人民政府的决定是否可以作为登记依据，涉及行政诉讼期间具体行政行为是否停止执行的问题。《行政诉讼法》第56条第1款规定：诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列行政行为之一的，裁定停止执行：“（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。”因此，人民政府作出决定后，当事人不服申请法院审理的，在法院作出判决前，除法院裁定人民政府决定停止执行的，决定可以作为登记的依据。
六、关于农村宅基地使用权登记问题。农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。
七、关于土地承包经营权流转问题。《农村土地承包法》第41条、第53条，《民法典》第341条、第342条进行了明确规定：土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。按照《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕年134号）要求，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期，目前该项工作正由农村农村部门移交给自然资源部门，地方各级自然资源主管部门正按照我部要求与同级农业农村部门协商对接，开展土地承包经营权登记资料接收工作，将土地承包经营权和土地经营权纳入不动产统一登记体系。下一步将落实中央“三权分置”改革精神，配套修改《不动产登记暂行条例》及实施细则、《不动产登记操作规范（试行）》，做好土地承包经营权和土地经营权的不动产登记工作，助力乡村振兴。
八、农村不动产进行预告登记问题。根据《物权法》第20条规定，“当事人签订买卖房屋的协议或者签订其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。”因此，农村不动产依法可以办理预告登记。下一步将结合《民法典》的实施，结合实践需求，完善预告登记相关制度，保护农村不动产权利人的合法权益。
九、关于房屋交易、纳税、登记简易办理问题。法规政策对不动产登记办理时间有明确规定，《不动产登记暂行条例》第20条规定“不动产登记机构应当自受理登记之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）（以下简称国办8号文）规定“2019年底前，一般登记、抵押登记业务办理时间力争分别压缩至10个、5个工作日；2020年底前，一般登记、抵押登记业务办理时间力争全部压缩至5个工作日以内。”《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》对登记办理流程进行了明确规定，其中，条例第17条规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”。
按照《优化营商环境条例》和国办8号文规定，我部加强部门协同，通过信息、流程或人员集成，加快推进不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理，2019年印发了个人、企业和机关单位26种不动产登记流程优化图，指导各地优化流程、精简材料、统一程序，绘制并公开本地流程图；2020年，我部联合税务总局、银保监会印发了《关于协同推进“互联网+不动产登记”方便企业和群众办事的意见》（自然资发〔2020〕83号），多部门协同推进“互联网+不动产登记”。目前，全国98%的市县均已公布流程图，1500多个市县已经实现了“互联网+不动产登记”，近2500个市县已经实现了“一窗受理、并行办理”，全国大部分市县已经基本完成一般登记、抵押登记业务办理时间压缩至5个工作日以内，方便企业群众办理业务。
下一步，将深入贯彻落实《优化营商环境条例》和国办8号文，加快“互联网+不动产登记”，全面实施不动产登记、交易和缴税线上线下“一窗受理、并行办理”，减环节、减材料、减时间、减成本，促进不动产登记提质增效，切实便民利企，力争2020年底前一般登记、抵押登记办理时间全部压缩至5个工作日内。
城镇户籍子女继承宅基地使用权之后要面对的问题：如何改建？能否出租？可否再继承？
城里人也能继承宅基地。
近日，自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议作出答复，明确提出，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
这顿时引起了各界的关注。宅基地继承之后如何使用？能否再继承？都成为了讨论的焦点问题。
自然资源部在答复中表示，根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。
多位受访人士均向21世纪经济报道指出，这次答复，大体上依旧是基于现行法律制度的合理解释，登记更多的是保障房屋部分按照房地一体原则下的合法使用，同时也再次明确了宅基地是不能单独继承的。
早在2016年，原国土资源部就出台了《不动产登记操作规范（试行）》，其中明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。这也与此次回复中的提法一致。
对此，武汉大学法学院教授孟勤国表示，过去，对于农村房屋所有权和宅基地使用权能否继承给城镇户籍子女，没有明确规定。但实际操作中，一般可以继承。从2007年物权法将宅基地使用权定义为用益物权后，从法律上来讲，就明确了城市居民就可以通过继承房屋所有权，而继续使用宅基地。
但孟勤国也指出，回复中之所以要专门提到“农村宅基地不能被单独继承”，其实是指由于农村宅基地使用权是按照“房地一体”、“地随人走”的原则被继承的，因此对于没有附着农宅的空闲宅基地，就没有办法继承。同时，如果继承的房子崩塌、撤除两年以上未康复运用的，所有权自然灭失，村集体就有权将宅基地使用权无偿收回。
对此，孟勤国称，继承了宅基地使用权的城市居民，还要经常回乡维修，“千万不能让房子垮掉”。
城市户口居民继承农村房屋后，能不能改建或重建？
三农问题专家、成都市社科院原副院长陈家泽则告诉21世纪经济报道，目前对于城市居民继承获得的农宅能否改建、重建的问题，没有明确的法律或规定。实践来看，不同的地方有不同的做法，但是修缮房屋则一般没有限制。有一些地方，改建和重建需要进行申请或者村集体同意。
多数受访者均认为，随着宅基地用益物权的不断加强，未来可能能够通过申请，对农宅进行改建和重建。
陈家泽还认为，从增强农民宅基地用益物权的角度来说，应当制定相关的政策，在村集体在收回宅基地所有权时，也应该告知相应的继承人，通过商讨协议、有偿退出等方式退出，而不是无偿收回。
陈家泽指出，这次回复是在现行法律基础上，再度重申了宅基地使用权能不能“继承”的问题，但对于其应用方式，则没有更多提及。
陈家泽所提到的应用方式，除了上述已经提到的翻建、改建、扩建等以外，还包括房屋的出租、出卖以及再继承等问题。
这也是市场最为关注的问题。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室 和农业农村部发布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，通知明确提到，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。
而在北京等发达城市，农宅租赁已经是一个一直存在并且快速合法化发展的行业。2018年4月，北京首次官方明确闲置农房可以对外出租。此后，北京的宅基地租赁市场开始飞速发展，一些租赁平台甚至宣称在北京周边拥有上万套闲置农房资源。
在这种背景下，城市居民继承获得的宅基地使用权，可否参与出租？
有北京的农宅租赁行业企业负责人告诉记者，宅基地上附着的房屋，由城市人口继承以后，原则上来说是可以合法出租的。但是，按照北京的现行规定，很难以城市人口为主体，对该类房屋进行正常申请翻建与新建。而农宅租赁，往往需要对房屋进行一定改造，这与现行政策存在一定矛盾。
而在收益层面，该负责人表示，从历史的角度来看，关于出租以后的收益问题也存在不确定性。由于宅基地是无偿取得，收益分配上也存在一定合理性上的探讨空间，存在分配统筹优化的可能。
另外，对于城里人继承宅基地使用权和房屋所有权之后，能否再度继承给其他城镇居民的问题，盈科律师事务所全球合伙人律师郭韧和陈家泽等受访人士告诉21世纪经济报道，目前没有明文规定。
21世纪经济报道 宋兴国
